۱. بررسی صحت و سقم مصوبه هیئت مقررات زدایی منوط به بررسی اصل ۴۴ قانون اساسی وحیطه و حوزه نفوذ واعتبار آن میباشد. در اصل ۴۴ به تعریف انواع تقسیمات نظام اقتصادی و مالکیت در جمهوری اسلامی ایران پرداخته و آن را به سه بخش تقسیم کرده است:
۱-اقتصاد یا مالکیت دولتی ۲-اقتصاد یا مالکیت تعاونی ۳-اقتصاد یا مالکیت خصوصی و سپس تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر بخش را به وضع قوانین عادی موکول نموده است.
به گمان بنده این اصل منشاء و مبنای صحیحی برای وضع ماده ۷ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی محسوب نمی‌شود زیرا اصل۴۴ شامل تعیین شرایط کسب وکار و فرایندهای صدور مجوزهای آن نمی‌شود
بلکه این امر موضوع اصل ۴۳ قانون اساسی است و در این باره اشتباهی مبنایی رخ داده است. زیرا ماده ۷ مرقوم به منظور تسهیل در سرمایه گذاری در کشور در پی آن است که کلیه نهادهای دولتی و غیر دولتی شاغل در بخش اقتصاد وتجارت کشور شرایط فعالیت در این حوزه‌ها را تسهیل کنند تا کسب وکار در کشور رونق بگیرد و میزان سرمایه گذاری به ویژه سرمایه گزاری خارجی در ایران افزایش یابد.
اما اولا این امر تابع اصل ۴۳ قانون اساسی باید باشد و ثانیا فعالیت دفاتر اسناد رسمی در تمام کشورهای جهان از حوزه و مقوله تجارت واقتصاد خارج بوده و یک امر حاکمیتی تلقی می‌شود و هیچگاه فضای تنظیم اسناد را به فضای رقابتی بدل ننموده‌‌اند زیرا توالی فاسد وخطرات فراوان رقابت بر زوال امنیت و ثبات در حوزه‌های مالکیت و معاملات و اسناد بر هیچکس پوشیده نیست.
۲. برابر اصل ۵۷ قانون اساسی و براساس اصل تفکیک قوا اجرای سیاستهای اقتصادی و دخالت در حوزه اقتصاد بر عهده قوه مجریه است و قوای قضاییه و مقننه تنها موظف به انجام وظایف حاکمیتی هستند و هیچ نوع وظیفه و مسئولیتی در حوزه اقتصاد وتصدی گری برعهده ندارند و از دخالت در آن ممنوع هستند هرچند بابت انجام وظایف خود هزینه و دستمزد وحقوق ومزایا دریافت می‌کنند.
بنابراین اجرای قوانین و مقررات و مصوبات اقتصادی در داخل محدوده قوای قضاییه و مقننه سالبه به انتفاء موضوع میباشد و تنها در حوزه قوه مجریه قابل اجراست و اگر قوای دیگر فعالیتهای اقتصادی کنند تداخل در حوزه فعالیت انحصاری قوه مجریه محسوب و ممنوع میباشد.
۳. دفاتر اسناد رسمی برابر ماده یک قانون دفاتر اسناد رسمی مانند سازمان ثبت اسناد و سازمان بازرسی کل کشور و روزنامه رسمی و پزشکی قانونی جزء نهادهای وابسته به قوه قضاییه هستند و تبعا بنابر مطالب معنونه مامور به انجام امورحاکمیتی محسوب می‌شوند
و در اجرای اصل ۱۵۶ قانون اساسی از طریق تنظیم اسناد رسمی و ایجاد امنیت و نظم عمومی در حوزه‌های مالکیت و معاملات و مستندات در کشور متکفل انجام بخشی از وظیفه قانونی قوه قضاییه در حوزه پیشگیری از وقوع جرائم و دعاوی و اختلافات و ازدیاد پرونده‌ها در مراجع قضایی هستند.
به عبارت دیگر دفاتر اسناد رسمی از طریق تنظیم تخصصی و قانونمند اسنادی که بدون نیاز به رسیدگی وصدور حکم قطعی از سوی دادگاه لازم الاجرا هستند به بهداشت قضایی وکاهش پرونده‌ها و دعاوی و اختلافات در کشور کمک کنند ولذا اسناد رسمی جایگزین قانونی احکام دادگستری محسوب می‌شوند و نقش به سزایی در پروسه پیشگیری و بهداشت قضایی ایفا می‌کنند.
۴. برابر مواد ۱۲۸۷ و ۱۲۹۳ قانون مدنی و ماده یک قانون دفاتر اسناد رسمی دفاتر اسناد رسمی، مامورین رسمی دولت محسوب و ماموریت رسمی ایشان تنظیم اسناد رسمی میباشد بنابراین ماموریت ایشان یک شغل اقتصادی محسوب نمی‌شود بلکه یک ماموریت رسمی دولتی قانونی است.
هرچند اجرای این ماموریت بنابر جایگاه سردفتران که جزء اشخاص حقوق خصوصی هستند مستلزم دریافت مبالغی بابت دستمزد تنظیم اسناد میباشد. ولی سایر مراجع قضایی نیز جهت ارائه خدمات خود به متقاضیان مبالغی را از ایشان دریافت می‌نمایند وتنها حقوق ودستمزد خود را از دولت دریافت می‌کنند.
بنابراین ماموریت رسمی داشتن از سوی دولت منوط به در استخدام دولت بودن نیست وفعالیت دفاتر اسنادرسمی فعالیت اقتصادی مصطلح و به معنای کسب وکار مانند کسبه وپیشه وران کوچه وبازار محسوب نمی‌شود
زیرا بر خلاف دفاتر اسناد رسمی هیچ یک از کسبه و پیشه وران مامور رسمی دولت و وابسته به قوه قضاییه محسوب نمی‌شوند و ماموریتی از سوی قانونگذار درجهت پیشگیری از جرائم به ایشان محول نشده است.
۵. . بنابر مطالب یاد شده هیئت مقررات زدایی که زیرنظر وزارت امور اقتصادی و دارایی تشکیل شده است نمی‌تواند خطاب به نهادهای تابعه و وابسته به قوه قضاییه و قوه مقننه دستور و بخشنامه صادر و برای آنها تعیین تکلیف نماید
زیرا این امر تجاوز به حریم قانونی قوه قضاییه و مقننه محسوب می‌شود و به موجب قانون اساسی ممنوع است. بلکه طرف خطاب آن می‌تواند نهادهایی از قوه مجریه باشد که کار اقتصادی انجام می‌دهند.
۶. همانطور که در تبصره ۱ ماده ۷ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نیز تصریح شده است که مراجع صادر کننده مجوز کسب و کار زیر مجموعه دستگاههای اجرایی یا استاندار مربوطه محسوب می‌شوند ودر صورت امتناع از صدور مجوز ظرف مهلت مقرر در پایگاه اطلاع رسانی هیئت، متقاضیان میتوانند از ایشان به بالاترین مقام دستگاه اجرایی یا استاندار مربوطه شکایت نمایند.
در حالی که اولا برای سردفتران مجوز کسب وکار صادر نمی‌شود بلکه ابلاغ دولتی و حکومتی در خصوص ماموریت رسمی سردفتری از سوی ریاست قوه قضاییه برای ایشان صادر می‌شود.
مجوز کسب وکار برابر بند۲۱ الحاقی به ماده یک قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ مصوب ۱۳۹۳ عبارت از هرنوع اجازه یا مصوبه‌‌ای است که برای شروع فعالیت اقتصادی توسط دستگاههای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ و ماده ۵ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ و شوراهای اسلامی شهر و روستا و اتاق‌های بازرگانی و صنایع و معادن و کشاورزی و تعاون و یا اصناف و تشکل‌های اقتصادی و اتحادیه‌ها و شوراها و مجامع ونظام‌های صنفی یا نمایندگان آنها و متصدیان مستقیم و یا غیر مستقیم آنها صادر می‌شود. در حالی که ابلاغ سردفتران مانند قضات دادگستری تنها توسط ریاست قوه قضاییه صادر میگردد.
ثانیا رئیس قوه قضاییه مقام اجرایی محسوب نمی‌شود تا هیئت مقررات زدایی از صلاحیت و اختیار قانونی برای تعیین تکلیف نسبت به ایشان برخوردارباشد
زیرا دستگاه اجرایی بنابر تعریف ماده ۵ قانون خدمات کشوری و قانون محاسبات عمومی شامل کلیه وزارت خانه‌ها و موسسات دولتی و یا نهادهای عمومی غیر دولتی وشرکتهای دولتی و کلیه دستگاههایی می‌شود که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر ویا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران و سازمان گسترش ونوسازی صنایع ایران بانک مرکزی و بیمه‌های دولتی.
ثالثا سازمان ثبت اسناد و املاک فاقد رابطه ریاستی و استخدامی با دفاتر اسناد رسمی بوده وابلاغ رسمی برای انتصاب اشخاص به سردفتری صادر نمی‌کند
بلکه به موجب قانون دفاتر اسناد رسمی تنها رابطه نظارتی با دفاتر اسناد رسمی دارد. بنابراین هرچند آن سازمان هم برابر ماده۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه جزء دستگاههای اجرایی مشمول ماده مرقوم محسوب گردیده و لیکن از لحاظ قانونی در مقامی نیست که بتواند برای سردفتران اسناد رسمی ابلاغ صادر کند یا قوانین و مقررات مربوطه را نسخ نموده و یا تغییر داده و اصلاح نماید.
۷. . حتی اگر این دلایل و براهین را به کناری نهیم باید بررسی شود که آیا به موجب مواد ۷ و ۹۲ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مواد ۵ و ۶۹ قانون دفاتر اسناد رسمی نسخ شده اند؟ و یا این که آیا هیئت مقررات زدایی صلاحیت نسخ قوانین را دارد یا خیر؟
در ماده ۹۲ قانون مزبور که از سوی مجمع تشخیص مصلحت به تصویب رسیده مقرر شده است کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون نسخ میگردد. در ماده ۷ هم مقرر شده است کلیه مراجعی که مجوز کسب وکار صادر می‌کنند موظفند شرایط و فرایند صدور یا تمدید مجوزهای کسب وکار را به نحوی ساده کنند که هر متقاضی مجوز کسب وکار در صورت ارائه مدارک مصرح در پایگاه اطلاع رسانی مجوزهای کسب وکار بتواند در حداقل زمان ممکن مجوز مورد نظر خود را دریافت نماید.
سقف زمانی برای صدور مجوز در هر کسب وکار توسط هیات مقررات زدایی تعیین و در پایگاه اطلاع رسانی مذکور اعلام می‌شود.
در ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۳۸۹ که برابرتبصره ۵ ماده ۷ مرقوم منسوخ و کلیه اختیارات موضوع آن به هیات مقررات زدایی مزبورمحول شده نیزمقررات مشابهی مانند ماده ۷ اخیرمقرر شده است
با این تفاوت که در مواردی که فعالیت اشخاص منوط به صدور مجوز از دستگاههای اجرایی مذکوردر ماده ۵ قانون خدمات کشوری و قانون محاسبات عمومی است دستگاههای مذکور موظفند حداکثر ظرف سه ماه پس از ابلاغ این قانون نوع مجوز و فعالیت مربوط و نیز مبانی قانونی موکول بودن فعالیت به اخذ مجوز و همچنین شیوه صدور و تمدید و لغو و سایر مقررات ناظر بر آن را رسما به کارگروه متشکل از معاونتهای ریاست جمهوری و وزرای امور اقتصادی و دارایی و کار و امور اجتماعی و دادگستری و سه نفر از نمایندگان مجلس بعنوان ناظر اعلام نمایند.
در صورت عدم ارسال مستندات موضوع این ماده در مهلت مقرر الزام اشخاص حقیقی و حقوقی به اخذ مجوز ممنوع است و بالاترین مقام دستگاه و مقامات و مدیران مجاز از طرف وی مسئول حسن اجرای این قانون هستند.
تغییر یا اصلاح احکام قوانین مربوط به مجوزها و موارد مشمول این ماده با تصویب مجلس شورای اسلامی است.
در تبصره ۲ آن قید شده است که مفاد این حکم علاوه بر مجوزها شامل کلیه خدمات و فعالیتهای دستگاههای اجرایی یاد شده از جمله سازمان ثبت اسناد و املاک (ثبت شرکتها) و خدمات قوه قضاییه و نیز مواردی که براساس قوانین در ازاء خدمات وجوهی از اشخاص حقیقی و حقوقی اخذ می‌شود نیز خواهد بود.
اجرای این حکم در نهادهای وابسته به قوه قضاییه منوط به موافقت رئیس قوه قضاییه میباشد.
بنابرآنچه بیان شد: اولا در هیچیک از قوانین یاد شده خواه بطور ضمنی و یا صریح مواد ۵ و ۶۹ قانون دفاتر اسناد رسمی نسخ نشده است و به قوت واعتبار خود باقی هستند.
ثانیا در این مواد مقرر شده است که هیئت در مواردی که نیاز به تغییر و اصلاح قوانین خاص مربوطه وجود دارد صلاحیتی در خصوص نسخ قوانین ندارد بلکه باید موضوع را به مجلس شورای اسلامی گزارش نماید تا مجلس در صورت صلاحدید اقدام قانونی معمول دارد.
ثالثا در باره نهادهای وابسته به قوه قضاییه اجرای حکم مواد مرقوم منوط به جلب موافقت ریاست محترم قوه قضاییه میباشد.
که در این باره چنین موافقتی جلب نشده است. هرچند که اعلام موافقت ایشان هم طریق قانونی نسخ مواد ۵ و ۶۹ قانون دفاتر اسناد رسمی محسوب نمی‌شود بلکه نیاز به دخالت و نسخ مواد مرقوم توسط مجلس شورای اسلامی به شرح یاد شده در بند قبلی میباشد.
رابعا سازمان ثبت نسبت به نهادهای وابسته به قوه قضاییه مانند دفاتر اسناد رسمی هیچ نوع اقتدار اداری و ریاستی ندارد و دفاتراسناد رسمی تابع سازمان مزبور نیستند و سازمان ثبت مرجع صدور ابلاغ سردفتران نمیباشد بلکه این کار به موجب قانون دفاتر اسناد رسمی در صلاحیت رئیس قوه قضاییه میباشد.
به علاوه با توجه به نسخ ماده ۶۲ به موجب تبصره ماده ۷ مرقوم حکم ماده ۷ و نبصره‌های آن دیگر شامل سازمان ثبت هم نمی‌شود و عمل هیئت مقررات زدایی در صدور دستور به سازمان ثبت جهت بارگزاری شرایط در سامانه شرایط کسب و کار وصدور مجوز برای متقاضیان سردفتری برخلاف قانون صورت گرفته است.
خامسا مصوبات مجمع تشخیص مصلحت علی القاعده جزء مقررات موقتی است ولذا نمی‌تواند قوانین دائمی را منسوخ نماید. بنابراین قید مندرج در ماده ۹۲ مصوبه اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ به نظر می‌رسد فاقد وجاهت قانونی می‌باشدزیرا پس از انقضای مهلت مندرج در مصوبه مجمع تشخیص مصلحت خود به خود منسوخ می‌شود.
بنابراین صدور مصوبه هیئت مقررات زدایی خطاب به سازمان ثبت مبنی بر تعیین مقررات و ضوابط صدور ابلاغ سردفتری و بارگزاری شرایط صدور مجوز سردفتری در سامانه مربوطه در پرتال وزارت دارایی فاقد وجاهت قانونی است زیرا سازمان ثبت ازصلاحیت واختیار قانونی لازم برای این کار برخوردار نیست بلکه همانطور که عرض شد این امر در صلاحیت انحصاری ریاست محترم قوه قضاییه است که مشمول عنوان دستگاه اجرایی و تابع هیئت مقررات زایی نمیباشد.
نویسنده: خسرو عباسی داکانی عضو کمیسیون حقوقی کانون سردفتران و دفتریاران
